Siempre que se incorporan nuevas líneas aéreas con participación de capital extranjero, resurge el tenebroso concepto de Cielos Abiertos.
En este artículo, repasaremos qué son las libertades del Aire.
La secuencia es más o menos la misma cada vez: aparece un nuevo actor en el mercado aerocomercial y la industria se sacude en pánico. En muy poco tiempo, encontrará gente repitiendo una consigna. “ No a los Cielos Abiertos!”.
Pero qué son los Cielos Abiertos? Para entenderlos, deberíamos empezar por París, allá en 1919.
En la Convención para la Reglamentación de la Navegación Aérea Internacional, se establecieron los principios que regulan el mercado aerocomercial de hoy. En lo que respecta al tema a tratar, se establece la soberanía de los estados sobre su espacio aéreo.
De esa soberanía, se desprenden tres derechos:
- Derecho de paso inocente (sobrevuelo) sobre el territorio a aeronaves de otros estados;
- Derecho de prohibición de sobrevuelo por razones de orden militar, seguridad pública o establecer zonas de no sobrevuelo (no-fly zone)
- Derecho de intercepción y aterrizaje forzoso de aeronaves que infrinjan el derecho anterior.
En su capítulo II, regula la nacionalidad de las aeronaves, que será la del estado que le asigna una matrícula. Esto es, la autoridad aeronáutica de un estado le asignará una identificación única (matrícula), y certificará que el avión matriculado cumpla con los requisitos de seguridad que esa autoridad impone. Lo mismo para las tripulaciones, mecánicos y personal auxiliar de operaciones.
Tras la Segunda Guerra Mundial, con Europa, Rusia y Japón devastados, se hacía necesario establecer un marco para el resurgir de la aviación civil, y el nacimiento definitivo de la aviación comercial. Estados Unidos tenía a su industria aeronáutica en pleno auge (gozando de una sutil ventaja: nadie le había bombardeado una fábrica), y buscaba desregular el mercado aerocomercial completamente. Finalmente, el Convenio sobre Aviación Civil Internacional de 1944, o Convenio de Chicago, desreguló la aviación civil como tal, pero no hizo lo mismo con la aviación a título oneroso.
Libertades Técnicas del Aire
En la Convención de Chicago, se estableció que los derechos que consagraba el acuerdo de París se simplificarían en dos tipos de “Libertades”: técnicas y comerciales, permitiendo la separación entre aviación civil y comercial a la que referíamos arriba. Estas libertades son:
Primera: Todas las aeronaves civiles podrán volar sobrevolar el espacio aéreo de otro estado.
Segunda: Todas las aeronaves civiles podrán realizar escalas técnicas no comerciales sin obtener permiso previo de tal estado.
Claramente, estas dos libertades quedaban supeditadas a las condiciones de aeronavegación que imponga el estado sobrevolado o en el que se realiza una escala técnica, y dicho estado conserva el derecho de inspección por razones de seguridad.
Ahora bien, estas libertades fueron consagradas en el Acuerdo de Tránsito Aéreo generado por la Convención. Pero este acuerdo sólo se aplicaba a los servicios aéreos no regulares: los servicios aerocomerciales requerían de un permiso o autorización especial por parte del Estado soberano y siempre de acuerdo a condiciones previamente pactadas.
Para simplificar la firma de tales condiciones entre estados, se determinaron situaciones generales sobre las cuales negociar. A estas se las denominó
Libertades Comerciales del Aire
Tercera: Desembarcar pasajeros, correo y carga tomados en territorio del estado cuya nacionalidad posee la aeronave. Es decir, un avión del estado A puede volar hasta un estado B y transportar pasajeros procedentes de A.
Cuarta: Tomar pasajeros, correo y carga destinados al territorio del Estado cuya nacionalidad posee la aeronave. En otras palabras, un avión de A embarca pasajeros en B y los traslada al estado A.
Quinta: Tomar pasajeros, correo y carga destinados al territorio de cualquier otro Estado participante, y desembarcar pasajeros, correo y carga procedentes de cualesquiera de dichos territorios. De acuerdo a esta libertad, una aeronave del Estado A, podría embarcar pasajeros en el Estado B para transportarlos al Estado C, siempre que la aeronave de A parta de su estado de bandera.
Como se vio en Chicago, el intento Norteamericano de desregular el mercado aéreo internacional no prosperó; establecidas las libertades, Estados Unidos y Gran Bretaña se reunieron en Bermuda en 1947 y establecieron un acuerdo marco para el tráfico aerocomercial entre los dos países. Este acuerdo sería el modelo a seguir para todos los estados, que abandonaron la idea de un acuerdo único y establecieron vínculos comerciales de forma bilateral. Estos acuerdos multilaterales determinan una cantidad de frecuencias recíprocas de operación entre los estados firmantes.
Hoy se habla de nueve libertades. La aplicación de las mismas queda, como dijimos, abierta al alcance de los tratados bilaterales o multilaterales que las contengan. Repasemos las restantes.
Sexta: Embarcar pasajeros, correo o carga en el territorio del Estado B con destino al de otro Estado C, haciendo escala comercial en el Estado de nacionalidad de la aeronave, A.
Séptima: Realizar tráfico entre dos Estados sin hacer escala en el Estado de nacionalidad de la aeronave. La aeronave del Estado A embarca pasajeros en el Estado B para transportarlos al Estado C sin necesidad de hacer escalas.
Octava: Transporte de cabotaje en otro Estado, siendo el origen o el destino el país al que pertenece el transportista (cabotaje consecutivo). Una aeronave del Estado A está autorizada para realizar transporte de cabotaje en el Estado B, pero siempre que el origen o el destino final se encuentre en el territorio del Estado de nacionalidad de la aeronave (A).
Novena: Transporte de cabotaje en otro Estado (cabotaje autónomo). La aeronave del Estado A queda autorizada para unir dos puntos del territorio del Estado B.
Entonces, qué son los Cielos Abiertos?
Básicamente, la eliminación de los topes de frecuencias y la necesidad de reciprocidad entre las partes. Es decir, todas las aerolíneas del país A pueden volar cuantas veces quieran al país B, independientemente de que B iguale la oferta de vuelos.
Tras la desregulación del mercado interno de Estados Unidos y la desregulación gradual de la Unión Europea, podemos establecer que los dos mercados más grandes de la tierra tienen una política de cuasi cielos abiertos. No decimos que lo son en su totalidad, porque ambos conservan para sí restricciones en la propiedad de las líneas aéreas que operan en su mercado desregulado (25% máximo de capital extranjero para USA; 49% en la UE).
Los simpatizantes de las políticas de Cielos Abiertos dirán, no sin cierta razón, que el sistema es beneficioso para el pasajero. En los mercados donde se ha desregulado, las tarifas bajaron por el crecimiento de la oferta, aumentó el tráfico, y por ende la demanda laboral.
Nadie dice que esto no sea así. Pero, siempre que hay un ganador, habrá un derrotado.
Cielos Abiertos en Latinoamérica
Las regulaciones de los países de la región sitúan a Latinoamérica como una excepción a esta tendencia. El mercado está fuertemente regulado, ya que el impacto para los operadores locales de una apertura indiscriminada es tremendamente negativo. No se puede competir contra los grandes carriers norteamericanos o europeos y salir indemne. Del mismo modo, una línea de bandera (ya hablaremos de ellas en específico) no puede competir de igual a igual con una línea privada, porque los objetivos de operación tienen diferencias insalvables.
Chile, sin embargo, busca y suscribe la desregulación. En el contexto regional, debió crear empresas nacionales en cada país en el que opera, pero el modelo de LAN en su momento la llevó a cubrir casi todo el subcontinente. Tras la fusión con TAM, conquistó el último rincón (Brasil, nada menos) que le quedaba y finalmente ganó la partida de TEG.
El caso Argentino
El gobierno actual de la República Argentina encaró lo que llama la “Revolución de los Aviones”, es decir, duplicar el tráfico de pasajeros en el país hacia 2020. La idea es lograrlo con la llegada de nuevas líneas aéreas, con más rutas y con la ampliación de acuerdos existentes.
En esa revolución, el grupo de bandera Aerolíneas Argentinas- Austral deberá competir con empresas que únicamente volarán rutas que son rentables. Habrá un período de adaptación, un período de zozobra y finalmente, el mercado (regulado) irá descartando los emprendimientos más débiles. Del mismo modo que creará empleos, también es posible que algunos proyectos fracasen.
En este punto, permítame decir que para mí, AR/AU debe ser estatal. Lo que no implica que debe dar pérdidas monumentales año tras año. Como toda empresa de servicios, debe tender a la ganancia. Pero a la hora de considerar los números de Aerolíneas, hay que considerar lo que genera en términos económicos en los destinos a los que sirve (“Impacto catalítico” diría un estudioso.)
Desde el punto de vista legal/técnico, la Ley 19.030 y el Código Aeronáutico hacen que, bajo la reglamentación actual, aplicar una política de cielos abiertos sea imposible. Principalmente, porque modificar tanto la ley como el Código requiere de un Poder Legislativo que permita ese cambio. No veo eso pasando en un tiempo cercano. Se ha sido más o menos laxo durante nuestra historia en la aplicación a rajatabla de la ley; sin embargo, el establecimiento de una, dos o cincuenta líneas aéreas no cambia las reglas del juego del modo que lo haría implementar Cielos Abiertos en Argentina.
Veo un futuro en el que muchas empresas vendrán a operar al país, sí. Pero deberán hacerlo estableciéndose en el mismo. Con aviones matriculados en el país. Cumpliendo acuerdos existentes. Veo a Aerolíneas estatal, como principal actor del mercado local. Y veo a muchos más Argentinos viajando. Con trabajo y responsabilidad, eligiendo a Aerolíneas por calidad y servicio.
No es tan imposible crecer sin descuidar. Sin Cielos Abiertos.
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